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典當業移交監管后的分析和前瞻

時間:2018-06-04 15:53:02 來源:中國投資界 作者:谷新生

去年下半年特別是全國金融工作會議以后,融資租賃、典當、保理業要移交銀監會(銀保監會)監管的傳聞不絕于耳,特別是典當業界對此喜憂參半,喜的是作為原金融體系監管的老金融行業回歸本源,希望多于現實;憂的是重新監管后會否從嚴管理、處處受限。目前典當業已成為金融業的有效補充。根據全國典當行業監管信息系統顯示,截至2018年2月底,全國共有典當企業8532家,分支機構950家,注冊資本1731.3億元,從業人員4.5萬人。企業資產總額1641.2億元。

去年的金融工作會議,主要的內容之一是一切民間金融機構及行為都會被納入監管體系中。此前多年處于監管空白、監管真空、監管套利的民間金融和不大規范的類金融進入新的發展階段,我國的信貸體系將在守住風險的同時提升信貸體系的包容度;信貸市場的層次將更加豐富、更加完善。最近商務部發文明確稱,根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》等文件要求和全國金融工作會議精神,商務部已將制定融資租賃公司、商業保理公司、典當行業務經營和監管規則職責劃給中國銀行保險監督管理委員會,自4月20日起,有關職責由銀保監會履行。自此,典當行的監管在從2000年6月由人民銀行劃歸國家經貿委、又劃給商務部18年后正式回歸金融體系管理。那么劃歸銀保監會監管會對典當行帶來哪些影響和變化呢?筆者不揣冒昧對此作一些分析和思考,祈望能給業界和監管部門提供一些建議和借鑒。

一、新中國典當業的監管

中華人民共和國成立后,典當業發展歷經消亡空白期、無序復興期、清理規范期、有序發展期等階段,各階段的監管也因階段不同而呈現不同的特點。

1、典當業的消亡至短暫的典當空白階段,監管呈現了新政權的特色。

新中國成立之初,典當業并沒有馬上消亡。隨著資本主義工商業的社會主義改造運動逐步興起,典當行逐步衰落。1954年11月23日,中國人民銀行總行召開了一次反高利貸座談會,指出社會主義和資本主義在借貸方面的斗爭日益尖銳化,明確了在農村應以信用社的利率作為借貸利率的合法標準,從而對坐落在一般村鎮的典當行構成了一種新的限制,典當業開始步入消亡。

直到1956年初,中國私人典當業完全實行了全行業公私合營。在一些城市中,典當行成為中國人民銀行有關分支行領導下的專門辦理小額質押貸款的獨立經營機構——小額質押貸款處。1966年文化大革命爆發,“小額質押貸款處”終被完全撤銷。從1966年“文革”開始到1987年改革開放,這一時期是典當歷史上的空白期,典當行開始在中國大陸徹底絕跡。

2、典當業的無序復興到清理規范階段,呈現了無序發展、惡性競爭的局面。

二十世紀八十年代初期,我國實行經濟體制改革,在改革開放進一步深入的背景下,1987年12月,我國大陸第一家典當行——四川成都華茂典當商行正式復出成立,標志著我國消亡了三十余年的典當業終于復蘇,并迅速帶動全國典當行業恢復發展。

1988年2月,溫州市金城典當行開業,這是浙江省第一家典當行正式成立。1988年5月,沈陽市商業典當行掛牌亮相,成為東北地區最早成立的典當行之一,其服務宗旨是:“發展經濟,服務群眾,誠實守信,方便快捷。”1988年7月,山西省運城地區稷山縣典當商行露面。這是一家由幾個農民合伙成立的典當行。1988年8月,廣東省廣州長壽典當行成立,這是廣州市改革開放后設立較早的典當行,該典當行以發展經濟為目標,日常服務對象重點是公民個人,經營范圍以黃金飾品、高檔手表、家用電器為主。在國際化大都市上海,1988年10月,上海恒源典當的誕生,標志著典當業在中國最大城市的復出。它無疑對國內其他大中城市產生了更加重大和深遠的影響,為促進新中國典當業的強勁發展,貢獻了自己的力量。

從1987年12月到1993年6月止,據不完全統計,全國典當行總數達3000多家,注冊資金約9億元,典當行數量平均每年以超過500家速度遞增。剛剛恢復的中國典當行沒有明確的主管部門,地方政府多頭審批,監管混亂,導致了行業的惡性競爭,嚴重擾亂了地方金融秩序和社會穩定。1993年8月,經國務院同意中國人民銀行頒布了《關于加強典當行管理的通知》,明確典當行屬非銀行金融機構,劃歸人民銀行監管。1996年4月,人總行制定頒發了“典當行管理暫行辦法”。典當行在此期間進行了清理整頓,有效規范了典當行為。在1987年12月到2000年6月這十三年期間,我國典當業經歷了由無序復興到清理規范,全國重新核準的典當行1350家,注冊資本總計80多億元,直接從業人員近1萬人。

3、典當業有序發展階段至如今,呈現了監管有門、良性發展的格局。

2000年6月,因金融體制改革和人行職能轉換,經國務院同意,典當行取消了金融機構性質,作為特殊工商企業移交給國家經貿委監管,當時共移交了1110家。2001年8月,國家經貿委頒發新的“典當行管理辦法”,此辦法一大突破是打破傳統意義典當行僅做民品的框框,允許典當行開辦房地產抵押業務、允許典當行從商業銀行貸款、允許在省內開設分支機構,拓寬了經營范圍,擴大了經營規模,極大地促進了典當業健康規范發展。

2001年9月國家經貿委和公安部聯合對全國典當業進行了一次全面的清理整頓,直至2002年4月清理整頓工作基本結束,保留了人行移交的890家合格典當企業,撤銷了220家不合格典當企業。其中,2001年到2002年兩年時間里,全國新批典當行264家,新批分支機構19家。截止2002年年底,全國共有典當行1154家,分支機構19家,注冊資金總額75億元,從業人員1萬余人。

2003年6月,由于國家機構改革,典當業又隨之國家經貿委的撤銷而劃歸國家商務部監管。2005年2月,商務部會同公安部在繼承原經貿委“老辦法”基礎上,聯合頒發了新的“典當管理辦法”。該辦法在加強規范同時,又進一步拓展了典當行的生存空間,明確典當行可以從事財產權利典當業務,允許典當行可以跨省設立分支機構,允許機動車典當辦理質押登記手續。新的典當政策有效保護了典當行的現有市場份額,更加有力地確保了典當業的平穩健康發展。

縱觀改革開放前被取締的傳統典當業,重新審視復出的現代典當業已具備當代社會經濟、文化和市場需求與新制度規范的印記,現代典當行由過去的“當鋪”發展而來,它既繼承和保持了傳統當鋪的行業特點,又體現了為適應市場經濟客觀需要而產生的時代區別。

新舊典當的基本共同之處,主要有三:一是典當活動都是以財產作押進行限期有償的借貸行為,典當業務均屬于金融業務;二是典當設立的宗旨均為“融通社會之資金”,都是社會融資體系的組成部分,均屬于非銀行性質的金融機構;三是典當的主要社會功能是“救急解難”、“扶危濟困”,都屬于一種靈活便利的調劑資金緩急余缺的非銀行機構的融資渠道。

二、新監管對典當行業帶來的影響和變化分析

典當業重新移交監管后,在金融嚴管的今天,必然會發生一些大的變化。

首先,對典當業法律地位確定的影響。

典當業自1987年恢復以來,最飽受詬病的就是典當法律地位的缺失問題。這次監管移交給正規金融監管,業界是饑渴難耐、翹首以待。

目前我國的法律沒有典當權力的規定,現行可以執行的《典當管理辦法》,系2005年由公安部和商務部聯合制定,屬行政規章,效力層級低于法律和行政法規,許多內容已落后于快速發展的行業現實。特別是沒有典當權力的確定,在訴訟案件中只能套用民法、擔保法的相關規定,對于當物資產、業務范圍、息費的收取得不到法院的認可,給典當行帶來資產縮水、收益減少、業務非法甚至敗訴的風險。讓典當行苦不堪言。

前幾年叫得很兇的有望國家制定《典當管理條例》,現在看已基本沒有可能。現在只能寄希望于新監管部門了,畢竟專業的監管部門,統領大金融,按照金融高層的頂層設計,典當業毫無疑問是基重要組成部分、不可或缺,理當引起監管層的重視。畢竟缺了一塊中國的金融體系是不完整的,即使典當層次較低,何況中國典當的地位世界上無國能比。因此確定中國的典當權應該適逢其時、恰到好處。

筆者以為:國家監管部門今年結合《放貸人條例》的制定,將典當權的確定囊括其中是比較好的做法。

今年3月12日,國務院辦公廳印發了關于國務院2018年立法工作計劃的通知,對各政府立法項目進行了安排。 其中,《非存款類放貸組織條例》(人民銀行起草)被提請全國人大常委會審議。而這個條例的制定過程,也充滿了坎坷經歷:2007年年初,人民銀行研究局有關負責人表示,《放貸人條例》正在研討中;2008年,人民銀行研究局負責人透露,由央行起草的《放貸人條例》草案已經提交國務院法制辦;2009年4月,有消息稱國務院法制辦針對《放貸人條例》進行了調研,條例被列入法制辦的二檔立法計劃;2014年,央行又將《放貸人條例》改名為《非存款類放貸組織條例》;2015年8月,國務院法制辦發布《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》,終于可以一睹真容。但時至今日,這一條例始終尚未正式發布。而這一次國務院辦公廳文件非常明確,應該在不久就會好事成真。

原《非存款類放貸組織條例(征求意見稿)》中是沒有典當的內容的,這次的草擬條例中是否有關于典當的內容目前尚不清楚,但我們應該要通過原監管部門和行業協會大力呼吁和建議,反映業界訴求,同時也要通過多種渠道向政府反映,謀求典當權力的確立。我們也相信國家和監管部門會高屋建瓴、統領全局,實現金融監管全覆蓋、無死角。使典當入法成為現實,解決典當業困擾已久的難題。

涉及典當入法,解決法律地位的問題主要內容應該包括如下:一是確立典當權力,二是對息費收取的保障,三是解決絕當限額過小的問題。

其次是對業務模式和定位的調整。

對這個問題的認識不同的人有不同的觀點,特別是關于回歸民品的爭論更是由來已久,但關鍵是要找對方法。正確的方法是:立足金融的頂層設計,建立分層次監管的思路,明確各層級的監管措施和方法。在金融監管中,現代典當行業的層次是較低的,這是典當本身的地垃和作用決定的,毋庸置疑。從這點出發,決定典當業務模式和定位的問題就會迎刃而解。

第一個問題業務定位于“見物放款”,就是把抵質押物也就是當物本身放在首位,鑒定出當物真偽和優劣,評估出當物的價值和折扣,以此為準放貸。不以信用放款,區別于其它放貸形式。這是典當屬性的根本所在,應該基本不會變化。

第二個就是房地產抵押典當和“小額分散”的問題,

傳統的典當是沒有房地產典當業務的。筆者在《典當行業經營風險問題研究》一文中,闡述了允許典當行開辦房地產抵押業務的來由,這里不再贅述。典當房地產抵押業務拓寬了典當的經營范圍,擴大了經營規模,為今天我們典當經營為中小企業提供融資服務開了先河。

典當業作為特殊的工商企業,充分發揮典當“小額、短期、簡便、靈活”特點,在滿足中小微企業融資需求和居民應急需要、促進經濟社會發展等方面發揮了積極作用。但是,典當房地產抵押業務也為典當業務無限放大埋下了禍根,很多不規范的典當行不受單戶貸款額度的限制,業務做大額度,積聚了風險,造成大的損失,使典當經營難以為繼甚至倒閉。同時,由于監管不嚴,房地產典當業務也擾亂了房地產調控市場。今年5月22日《證券日報》刊登了以“部分銀行信貸資金借道典當流入樓市 多家典當行墊資利率突破24%”為題的文章,稍后《國際金融報》以“買房貸款不去銀行去典當行?當心"撿芝麻丟西瓜"!”的文章,反映了在當前國家大力控制樓市“野蠻生長”的大環境下,對各類型金融機構涉及房地產貸款的業務都隱約透著不滿和擔憂。

由此而論,大家普遍擔心嚴格監管后會否禁止房地產抵押典當業務。筆者認為,取消房地產抵押典當業務的可能性不大,但限制房地產抵押典當的額度的可能性非常大。畢竟類金融的定位就是“小額分散”。

第三個是民品典當業務。民品典當業務是典當的老業務、根所在,是不可能丟掉的。筆者認為,新監管后,此項業務會得到鼓勵和加強,增強為民服務的能力和水平,救急放貸以外還包括鑒定、保管甚至兌換(當物)等等。

第四個就是“互聯網+”的創新。這是順應時代、響應國家號召、增強服務功能的需要,也是典當發展的需要。

再次是對監管本身的變化和調整。

根據了解,典當移交中國銀行保險監督管理委員會監管后,日常管理工作會交給地方的金融管理局(金融辦)來落實。根據“專業、嚴管”的原則,以下工作的調整和變化是可以預期的。

一、日常管理趨嚴。

移交監管后,地方金融辦對典當等類金融行業的監管正式開展。隨著地方金融監管改革推進,融資租賃、保理、資產管理、典當等新興金融業態的發展和監管成為各地方監管機構的新課題。不僅相關的監管措施和方法會陸續出臺,日常管理會不斷加強,直接會體現在對典當行業的行為監管上,也會對于違法違規的典當行為加大處罰程度和力度。

二、檢查和整頓。

全部移交后,監管部門就會啟動全行業檢查整頓工作。

1、今年3月28日,深圳市金融辦發布一份開展2017年度典當企業年審工作的通知,對2017年末前經批準設立的本市典當企業和異地典當企業在深分支機構進行年審。從主要內容看,該此年審內容包括對典當企業的融資端、資產端及經營情況等。具體來看,該此年審共包括八項內容,特別針對貸款情況,要求核查典當行是否有超比例放款、超范圍經營,尤其是有無發放信用貸款情況。

這就要求典當企業事先做好自查工作,做到規范經營、合法合規。否則在檢查中發現違法違規就要進行處罰,有的甚至會被吊銷營業執照。

2、今年5月4日,中國銀保監會聯合公安部等四部委聯合發布《關于規范民間借貸行為 維護經濟金融秩序有關事項的通知》,嚴禁銀行業金融機構從業人員作為主要成員或實際控制人,開展有組織的民間借貸;禁止面向在校學生非法發放貸款;禁止發放無指定用途貸款,或以提供服務、銷售商品為名,實際收取高額利息(費用)變相發放貸款行為。

根據這個文件精神,典當企業不規范經營或者以民間借貸形式經營的必須立即整改,特別是部分不規范經營的民營典當企業,否則會受到嚴厲打擊和處罰。

三、堵住非法集資

這個問題是金融監管部門最重視的問題。涉嫌非法集資會受到嚴查嚴處。

四、銀行貸款此路不通。

從去杠桿出發,典當從銀行貸款的路會被徹底禁止。

最后會督促成立全國典當行業協會,加強自律管理。

目前,全國性典當行業協會尚未成立。監管移交后,監管部門會積極推動,盡快成立全國統一的典當業協會,明確必要的自律監管職責,將政府監管與行業自律有效結合起來,讓協會能夠協助監管部門開展日常監管,在培訓、維護行業權益、調處經營糾紛和建立完善行業誠信體系等方面有所作為。




作者:谷新生,安徽鹽業典當公司、安徽鹽業金融信息服務公司總經理。

二〇一八年六月四日



責任編輯:touzjsy
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